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为公共利益征收,也应“自愿交易优先”

2015-07-01 来源:

即便是为了公共利益,政府也必须首先与土地占用人按照一般商业交易原则进行交易。土地需用人在申请启动征收程序时也必须证明,自己已进行过这方面的努力。 北大11位学者近日对《国有土地上房屋征收与补偿条例第二次公开征求意见稿》提出修改建议,学者强调较多的,是公共利益问题。希望新条例能够更为彻底地贯彻“仅仅基于公共利益才可征收”的精神。确实,这个征收条例如果要结束目前拆迁制度所带来的严重问题,就必须在这一点取得突破。 毫无疑问,政府作为公共管理者,可以对民众的财产行使某种主权性权力。这就是征收权的源泉。也就是说,为了公共利益的需要而征收民众的财产、包括房屋、土地,是政府拥有的一项必要的权力。 但是,这样的权力,乃是一种可能带来问题的权力。也就是说,征收权是一个仅在例外情况下才可行使的权力,因为,无论程序多么民主,征收都是一种强制交易。强制的含义,也就是违背民众的意愿。一个社会,要维持其正常秩序,就必须把政府对无辜民众的强制控制在最小范围和限度。 由此,一个追求正义的国家,也就会在财产权流转的问题上,坚持这样一系列原则:第一,一切财产权的流转,应当通过自愿交易的方式进行。第二,公共利益需用的土地、房屋或其他财产,也应当首先与现持有人进行自愿交易。第三,只有在自愿交易无法进行,而公共利益确有需要的时候,政府才可以出面,动用征收权。 这三个原则环环相扣。第一条构成宪法的根本原则,任何人和政府,在需用一块土地、一栋房屋的时候,都必须首先利用这一程序。对于私人而言,如果一方拒绝,另一方就必须取消交易,否则就构成威胁或者抢劫。 政府同样必须坚持这样的自愿交易优先原则。如果不确立这样的原则,政府必然会无限制地扩大强制交易的范围。如此一来,政府就不再是市场秩序和社会秩序的维护者,而是破坏者。 现行拆迁制度的致命缺陷就在于,它没有确认“自愿交易优先”原则。后来的《物权法》虽然增加了公共利益这一限制性条款,但是,同样因为它没有确认自愿交易优先原则,因而,从立法者、到法学家、到地方政府,似乎都以为,只要是公共利益需要,就可以适用征收手段。其结果,在当下,政府出面进行的强制交易,成为土地交易的常态。在普遍强制的背景下,暴力拆迁当然也就成为常态。 拟议中的征收条例应当改变这一点。为此,总则应当增加一条:“本法所规定的征收程序,只有在公共利益所需土地无法进行自愿交易的情况下,才可以启动。”这一规定意在向地方政府表明,公共利益绝不是启动征收程序的充分条件。相反,即便是为了公共利益,政府也必须首先与土地占用人按照一般商业交易原则进行交易。土地需用人在申请启动征收程序时也必须证明,自己已进行过这方面的努力。 这一条款可以把征收变成一个特殊情况下的例外。也只有这样的征收条例,才能把中国的土地市场变成真正的市场,也才能够让那些持有土地、房屋的民众,在交易过程中居于平等地位,而不至于变成被剥夺者。
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