摘 要：在土地征收问题上，公共利益的保护是其得以存在的正当性来源。公共利益作为公法和私法共同追求的目标，为私人利益被合法侵犯提供了依据。但对这一个重要概念，我国在与征地拆迁有关的法律法规中一直没有给出明确的界定，这对于限制公共利益的滥用非常不利。本文从其他法律法规中对公共利益的规定和热点案例出发，从三个方面来探讨对公共利益进行界定的方式，包括界定公共利益的内容、认定界定公共利益的有权机关和明确公共利益得以排除个人利益的条件。
关键词：土地征收 公共利益 内容界定 主体界定 实现方式界定
一、 从热点案例说起
在富阳市热电厂拆迁案中，双方当事人就《建设用地规划许可证》的合法性问题进行了辩论，在富阳市规划局答辩意见中，他们称这项工程涉及的国家重大利益和社会公共利益十分明显，具体体现为“富阳东大道项目是一个涉及国家重大利益和社会公共利益的工程，是一个环境改造，城市品质提升，真正实现‘还江于民’的综合性工程。项目规划用地总面积527579平方米，其中道路用地面积85968平方米，公共绿地面积45539平方米，广场用地面积23006平方米，水域及其他用地面积2120平方米，出让用地面积370946平方米。公共用地、公共设施面积约占总用地面积的42%，该工程总投资概算超过60亿元，目前已投入近20亿元，东大道‘城市小客厅’综合体地下道路主体工程即将竣工。908户中有866户已签订拆迁安置补偿协议并完成搬迁。”最后，法院虽然认定富阳市规划局颁发的许可证是缺少规范的批准文件，但由于涉及重大公共利益，只确认违法而不撤销。
同样，在就本案中《房屋拆迁许可证》的合法性问题进行探讨时，法院判决书中也称“原富阳市建设局作出的涉案拆迁行政裁决行为主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。鉴于涉案拆迁涉及公共利益，涉案地块大多数拆迁户已签订拆迁补偿安置协议并已搬迁，且涉案被拆迁房屋已被拆除，撤销被诉拆迁行政裁决将会给公共利益造成重大损失，故应确认原富阳市建设局作出的涉案拆迁行政裁决行为违法。确认富建拆许字(2009)第01号《房屋拆迁许可证》的具体行政行为违法。”
在这两个判决中均依据了行政诉讼法司法解释第五十八条的内容，即“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”但是这里存在的问题是，“公共利益”一词如何界定?
二、 探究思路
实践中对“公共利益”的认定又有广泛的需要，尤其在土地拆迁案中。从《宪法》和《物权法》的相关规定中也能得出，公共利益是启动征收征用程序的实质性要件，是政府从事征收征用活动的最终目的之所在。界定公共利益的内容是防止公共利益滥用的首要手段，如本案中，被告所称的42%的公用面积、花费的预算比例、已搬迁的数量、工程完成情况等因素成为法院界定公共利益的因素，但界定公共利益需要一个明确的类型化的标准。同时，公共利益由谁界定的问题也应得到考虑。在本案中虽然由法院界定了公共利益，但其在得出这一结论时没有说明理由，判决书中体现的公共利益要素只有被告提出的几点，因此这里提出了界定公共利益的主体的问题，这一主体不能是政府一方，因为任何人不能做自己案件的法官，只有法官具有此项职能。第三，本案以公共利益为由而排除了私人利益，但两者博弈的本质仍是私人与私人间的利益，只是何者更有利于社会最大利益的实现，那么在这两种利益间进行选择时需要满足一定的条件，这也是需要探讨的问题。因此，在界定公共利益的问题上衍生出三个需要探讨的问题，即公共利益的内容界容、主体界定和实现方式界定。
讨论这一问题，我们要明晰是在哪个层面上谈论公共利益，以此来确定我们的方向和方法。一般有这样三种划分：一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的理想化的价值和规范，如自然法、正义和正当理性等;二是公共利益被看做是某个特定的个人、群体、阶级或多数人的利益;三是公共利益被认为是个人之间或群体之间竞争的结果。本文提出了界定公共利益的三种方式，其中，对公共利益的内容界定就是在第二个层面上看待公共利益，由于结合了征地拆迁的双方当事人利益的特点，公共利益就是与商业利益相对的概念，对其内容可以作类型化的归纳。本文中公共利益实现方式的界定就是从第三个层面看待，公共利益是竞争的结果，在几种利益发生冲突时，提供一些判断的原则。下面分别对这几种方式进行说明。
三、 公共利益的内容界定
既然“公共利益”的内容如此关系重大，为何立法和司法部门对有关征地拆迁的“公共利益”概念未加以规定或解释?这与“公共利益”本身的特点有关，而这里试图对界定征地拆迁领域的公共利益提出建议，首先不能忽略的就是公共利益的特点和界定这一概念存在的困难。根据已有研究的归纳，公共利益具有不确定性、发展性、开放性、宽泛性和抽象性，这里的每一个特点都指向了公共利益的界定困难，比如不确定性使公共利益需要结合个案中的具体情况来说明;发展性和开放性的特点使商业开发等私人利益有发展为公共利益的可能，因为商业开发也能够实现城区改造、优化投资环境;宽泛性使商业利益和公共利益不能完全区分开来，两者一般有交叉;抽象性使公共利益的判定原则不能具体到几个方面，只能依赖于几个原则。
但是，从其他国家和地区的立法实践来看，这一问题似乎并不是不可解的，从以下几个国家和地区的立法中能够为我们提供一些解决的思路。如日本《土地征用法》和其他法律将符合公共利益的征地范围严格限定在关系国家和民众利益的公益事业项目，共包括17类，包括公路建设、停车场建设、公共汽车客运设施;河川以及治水或水利为目的的河川上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;运河用设施;航标以及水路测量标志等等。美国在联邦宪法中对“公共利益”的范围规定为：“政府拥有的土地只能用于政府办公用房、公立大学、办公室农场、公园、道路、车站、军事设施等。”我国台湾地区也对公共利益进行了界定，在《土地法》第208条中规定：“因下列事业的需要可依本法的规定征收私有土地，但征收的范围，应以其事业所必须者为限：国防设施;交通事业;公用事业;水利事业;公共卫生;政府机关、地方自治机关及其他公共建筑;教育、学术及慈善事业;国营事业;其他由政府兴办以公益为目的的事业。”以上规定都说明公共利益是指有关国防、教育、科技、文化、卫生等关系国计民生的不特定多数人的利益，但不同法系、不同国家有自己的立法技巧，虽然由于公共利益的特点很难做到面面俱到、无一遗漏，但其细化对现有立法来说已是极大进步。本文试图提出几种适合我国的立法体例，来对公共利益的内容进行界定。
首先，我国可以采取类似的具体列举式的规定来限制法官的自由裁量，并辅以兜底条款。就像我国《信托法》第60条中对公益信托的范围限定，列举了六种情况并有兜底条款。那么，就土地征收而言，可以列举的事项包括国防、国家安全的需要、国家机关及其他公权力组织办公用房的需要、城镇基础设施建设的需要、建设社会公益事业的需要、环境保护的需要、国家重点扶持的能源以及交通水利等项目的用地需要、保障性住房和政策性住房建设的需要，等等。
其次，公共利益得以区分于商业开发利益有其独有的特点，将这些要素作为成立公共利益的构成要件也是实现界定公共利益内容的一种方式。比如，公共利益是为了公共的目的，能够不特定多数人的共同利益，不以营利为目的，等等。但正如公共利益的宽泛性，其与商业利益存在很多交叉，这种体例下存在钻空子的可能性，因此仍然需要进一步解释为：某一项目的主要部分能够满足构成要件。
最后，这一方法的思路与第二种类似，但是是从相反的视角来看。既然公共利益的宽泛性、模糊性使其难以界定，可以采用反面排除的方法，当某一项目具有所列因素中的一项即不成立为公共利益。比如，某一项目以营利为目的，主要受益人为特定的少数人，其所获利益小于需要破坏的利益，等等。
以上提出的三种方式是基于中国国情，适合于土地征收领域的对公共利益的内容界定的探讨。这一规定应主要适用于土地规划是否合法的阶段。
四、 公共利益的主体界定
在行政诉讼案件中，法院作为中立第三方应当是判断是否具有公共利益的主体，这是毋庸置疑也无须赘述的。但这里存在的问题是，法院常常不能进行独立的判断。关于某一项目的具体规划、施工和进程，被拆迁人无从得知，也就无法就这些内容对另一方当事人进行反驳。尽管政府方面可以声称这是事实，但事实有很多面，也有很多看待的角度，如果信息不对称，政府在选择提供和陈述哪些事实上有完全的自由裁量权，而可以想见的是，政府会尽可能陈述对自己有利的事实。基于这样的片面事实，被拆迁人无从调查也无力反驳，若法院以此事实作为判决基础，则对公共利益进行判定的主体就不完全是法院了。因此，这里提出对公共利益进行主体限定，是对法院提出了要求。法院不能听信一方当事人的事实陈述，对另一方当事人无从调查的事项，法院应当主动依职权进行调查，并能将调查的内容反映在判决书中。
在本案中就存在这样的问题。判决书中只有被告答辩的部分有关于该项目进展情况的陈述，以及证明该项目符合公共利益的数据支持。由于其内容的特殊性，被拆迁人无法进行反驳，法院却直接认定存在公共利益而不予撤销，这是不符合法院独立地作为判定公共利益主体的原则的。
五、 公共利益的实现方式界定
结合上文，在这一项下讨论的公共利益是从第三个层面来理解的，即公共利益被认为是个人之间或群体之间竞争的结果，它可以是私人与私人或群体与群体之间的竞争，看何者更有利于总体利益的提高而被认为符合公共利益，也可以是个人与群体之间利益的竞争，也以总体利益为判断标准。这一定义揭示了公共利益的另一方面，即它不是高高在上的一个完全的封闭的概念，而是一种比较的概念。如本案中规划许可证和拆迁许可证仅确认违法，应涉及重大公共利益而不予撤销，实际上是两种利益的冲突和对比。尤其是被告提出的已投入资金、工程进度、搬迁户数量等，不具有成立第二层意义上对公共利益的理解，应当从第三层意义上理解，将其与原告的利益进行对比。但在这一问题上存在极大的争议，因为能够使土地征收和房屋拆迁行为合法化的不是比较意义上的公共利益，若将此也纳入规定，则以商业利益为动因的商业开发更将大行其道。但不能否认的是，这一公共利益的界定方式被广泛的运用，本案即是一例。尽管从法理上，这种界定方式不能得到认同，但为了配合实践的需要，若实在需要依靠此种方式，也必须依循正当程序原则、比例原则和公平补偿原则。