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中央关于“土地市场化配置”的意见对被征收人有何利好?盛廷律师在权威媒体发表专家意见

2020-04-15 来源:


原报道:中房报记者 高拯坤  田傲云 | 北京报道

 

4月9日,中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(以下简称“意见”)。其中,在土地要素市场化配置方面,意见提出了四点要求,分别为:

  • 建立健全城乡统一的建设用地市场,

  • 深化产业用地市场化配置改革,

  • 鼓励盘活存量建设用地

  • 完善土地管理体制。

 

4月11日,北京市盛廷律师事务所主任毕文强,北京市盛廷律师事务所合伙人、北京市法学会农村法治研究会理事潘金忠,与国家发改委国土开发与地区经济研究所国土规划研究室主任黄征学、中国人民大学公共管理学院土地管理系教授张正峰、北京师范大学法学院教授宋刚等知名专家学者,分别从危机与变革利益分配多样化供地盘活存量土地管理体系完善等五个方面发表了专家意见。

 

毕文强律师和潘金忠律师特别从各自执业实践出发,结合各自对中国土地制度变革的长期观察和研究,重点就公共利益与土地征收制度、同地同价、农村集体资产与农民利益保护、宅基地改革和土地增减挂钩等发表了真知灼见。

 

现就两位律师的主要观点摘要如下:

 

一、建立公共利益征收制度

 

毕文强

 

北京市盛廷律师事务所 主任律师

 

意见是加快全国范围经济良性内循环的重要举措,对目前国民经济各项生产要素如何发展配置提出了明确的要求。同时,意见也是对十九大报告提出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”的落实。

 

与以往相比,意见在一贯宏观、全面的基础上,对于如何市场化配置提出了明确而具体的做法。本次意见更具实操性,为各地方政府如何构建建设用地市场指明了方向,标志着我国土地要素市场改革进入了实质性阶段

 

比如,针对建立健全城乡统一建设用地市场,明确指出需要在立法层面、制度层面作出改革,提出修改土地管理法的实施条例,制定经营性建设用地入市意见,建立入市后的增值收益分配制度,建立公共利益征收相关制度。

 

潘金忠

 

北京市盛廷律师事务所 合伙人律师

 

对比此前中央层面下发的土地政策文件可以发现,意见一方面要解决日益增长的建设用地需求,尤其是市场配置土地资源需求与节约集约土地、切实保护耕地面积等供给方面的矛盾。另一方面要解决建设用地市场供给不足与现有存量建设用地闲置、低效之间的结构矛盾。如

  • 完善以公共利益需要为目的的集体土地征收制度,从国土空间规划、征收用途细分方面减少对耕地的侵占;

  • 利用集体经营性建设用地存量,扩大建设用地市场供给,减少因经济发展需要对耕地的进一步侵占;

  • 鼓励或通过立法规定部分投融项目退出划拨用地目录,以市场配置方式增加用地成本、资产总量和融资能力,促节约进集约利用土地等。

 

二、集体经营性建设用地入市收益分配要注重

 

集体利益保护

 

毕文强

 

北京市盛廷律师事务所 主任律师

 

建立建设用地统一市场的最大难点就是解决地方政府土地财政依赖,即如何在地方政府财政不受到巨大冲击情况下,实现城乡土地同地同价。新中国成立之初,我国实行的城乡二元体系对于建立中国的工业化体系有着重要的作用,但现在这一体系已严重阻碍了经济的发展,最明显的就是国有建设用地与集体建设用地的巨大价值差异。这种差异某种程度上成为了地方政府土地财政的重要支撑,也是农村土地征收纠纷不断的根本原因。

 

应该明白,即便是建立了统一的建设用地市场,仍需要地方政府主导农村集体建设用地的入市活动。建立后续增值收益分配制度的意义就在于此,

 

即集体经营性建设用地一旦入市、同地同价后,由此产生的发展红利、增值收益需要有相对公平的利益分配机制和长效机制,以保证地方政府、集体经济组织、社会资本等各方主体的利益平衡。

 

潘金忠

 

北京市盛廷律师事务所  合伙人律师

 

关于集体经营性建设用地入市的问题,《土地管理法》从满足相关规划、使用用途以及依法登记等方面做出了界定,应该说满足这些条件的建设用地比例不是很大。

 

同时,土地管理法实施条例(征求意见稿)进一步对是否满足开发所需的基础设施配套等作出要求,客观上也排除了很多已经出租、自建、合作开发的地块。

 

所以如何解决或帮助集体经济组织解决上述障碍,是全面推进入市交易的重要前提。另外,由于我国尚未对集体经济组织进行立法,多数区域也未建立起农村集体资产监督管理机制,所以对于入市交易的村民决议范围以及前期的土地整理活动需要格外重视,尤其是相关单位或者个人通过前期土地整理博取巨额利益等情况。对于集体经营性建设用地入市增值收益,条例征求意见稿并未规定。

 

我认为,从物权的处置、收益的角度,相关增值收益应当全额归属集体经济组织,地方政府可以通过税收方式予以调节。

 

三、多样化供地要避免征收中的权力寻租

 

毕文强

 

北京市盛廷律师事务所 主任律师

 

多样化供地对企业是一个大利好。一些个人或企业由于响应地方政策,很早之前就拿到了土地使用权,由于地方经济与城市建设快速发展,可能原来相对偏辟的地方几年之后就成为城市的新城中心了。这种情况下,土地增值巨大,但由于土地用途仍然为原来的工业用地,持续要求使用权人必须保持工业用途,是不符合实际情况的,也是对社会资源及要素的巨大浪费。

 

如果地方政府或其他人借机收回土地,通过权力寻租进行用途改变,从而获得巨额利益,一方面会产生严重的经济纠纷,另一方面也是对地方政府公信力的巨大破坏,对于整个社会治理都会产生严重挑战。

 

因此,意见通过调整完善用地政策来解决类似问题,是一个巨大的进步,是国家关于土地要素治理水平的进一步提升。

 

潘金忠

 

北京市盛廷律师事务所 合伙人律师

 

多样化供地改变了我国工业用地一级市场上单一的建设用地使用权出让格局,通过租赁、先租后让、弹性年期供应,作价出资等,丰富了一级市场的交易方式,推动产业类型用地的转换。

  • 这一方面能降低用地单位的土地利用成本,

  • 另一方面能消化各工业园区闲置的土地资源,促进招商引资,从供给侧推进工业用地资源的充分、有效、合理利用。

 

四、特别注意保护农民宅基地及集体成员财产权

 

毕文强

 

北京市盛廷律师事务所 主任律师

 

在盘活存量建设用地的过程中,国有建设用地的盘活主要集中在城市,集体建设用地的盘活主要集中在农村。

  • 城市中的国有建设用地通常为国有企业划拨用地,由于国家经济转型的快速发展,许多国有企业已经名存实亡,有得甚至已经转手卖出。因此,权属纠纷是阻力之一。

  • 在农村,由于土地法的限制,经营性建设用地数量并不大,建设用地主要集中在宅基地、乡镇企业和公共设施上,其中又以宅基地为主,所以深化宅基地改革就显得非常必要。但是也需要注意,广大集体经济成员的财产权利必须得到保障,否则会非常容易产生纠纷。

 

农村建设用地增减挂钩政策,本质是农村耕地的保护性政策,目前来看尤其重要。其核心是在农村土地上,增加的集体建设用地与复垦的耕地应当实现平衡,即达到建设用地总量没有增加、耕地总量没有减少的效果。

 

因此,在增减挂钩政策下,建设用地的释放与发展取决于农村宅基地改革与建设用地的整理程度

 

五、一体化土地要素市场解决集体土地及宅基地

 

管理缺失问题

 

毕文强

 

北京市盛廷律师事务所 主任律师

 

现行的土地管理体制的管理制度相对僵化,对农村集体土地的规范较少,导致农村集体土地及宅基地管理缺失。由于土地征收制度过于粗放,也致使对地方政府土地财政的监管不到位。法律法规本身就有滞后性,这些弊端其实是国家经济迅速发展、城镇化进程速度加快后所显露出来的。一体化的土地要素市场可以从根本上解决这些问题。

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